依法精準規(guī)制反壟斷法上自然人經(jīng)營者法律責任

近日，由國家市場監(jiān)督管理總局指定天津市市場監(jiān)督管理委員會管轄，針對郭某某組織津藥藥業(yè)股份有限公司、浙江仙琚制藥股份有限公司、江蘇聯(lián)環(huán)藥業(yè)股份有限公司、西安國康瑞金制藥有限公司（簡稱津藥等四公司）達成并實施壟斷協(xié)議進行行政處罰（詳見津市監(jiān)壟處〔2025〕4號行政處罰決定書）。該案作為2022年《中華人民共和國反壟斷法》修訂后首例追究自然人作為壟斷協(xié)議組織者責任的案件，標志著我國反壟斷執(zhí)法從企業(yè)法人向自然人延伸，實現(xiàn)了對壟斷行為全鏈條打擊的重要突破，體現(xiàn)了強化經(jīng)營主體法律責任、提升執(zhí)法精準度的重大意義。

一、案件概況及壟斷協(xié)議危害性

根據(jù)目前官方和上市公司公開披露的信息，2025年4月30日起，天津市市場監(jiān)督管理委員會陸續(xù)向有關(guān)企業(yè)下發(fā)《行政處罰決定書》，津藥等四公司針對地塞米松磷酸鈉原料藥（簡稱地鈉原料藥）達成并實施“固定或者變更商品價格”壟斷協(xié)議的行為，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十七條第（一）項之規(guī)定，屬于達成并實施“固定或者變更商品價格”壟斷協(xié)議的行為，依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條之規(guī)定依法追究法律責任。而郭某某作為自然人通過其個人行為，客觀促成壟斷協(xié)議達成與實施，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十九條之規(guī)定，并依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第一款之規(guī)定處以5000000元（五百萬元）的頂格罰款。

本案涉及的地鈉原料藥是一種是生產(chǎn)地鈉注射液的主要原材料，地鈉注射液是一種腎上腺皮質(zhì)激素類藥，具有抗炎、抗過敏、抗風濕及免疫抑制作用，主要用于過敏性與自身免疫性炎癥性疾病，同時被證明對新冠肺炎重癥病人具有療效，被編入我國《新型冠狀病毒肺炎診療方案》（第九版、第十版）推薦用藥，用于我國重癥新冠肺炎臨床治療，可明顯降低重癥患者死亡率。并且，地鈉原料藥因其運輸成本低，在全國范圍內(nèi)流通，涉及地域市場為全國。

2021年11月至2024年3月，在壟斷協(xié)議實施期間，從市場結(jié)構(gòu)角度來看，該產(chǎn)品相關(guān)市場上寡頭格局已存在較高的競爭風險，而當有限主體通過協(xié)議進行價格協(xié)商一致上漲時，市場競爭機制幾乎被完全架空，資源配置效率遭到嚴重扭曲。同時，原料藥往往直接關(guān)系到下游藥品的可及性與定價合理性，一旦上游成本被人為抬高，將直接傳導(dǎo)至公共健康領(lǐng)域與患者切身利益，造成明顯的民生負面外部性，本案中地鈉原料藥的壟斷行為，就傳導(dǎo)至下游，客觀上影響了下游制劑價格上漲。

由郭某某組織壟斷協(xié)議下，津藥等四公司排除彼此間市場競爭，導(dǎo)致市場價格明顯背離競爭性價格區(qū)間，損害了下游制藥企業(yè)與消費者合法權(quán)益，增加國家醫(yī)保經(jīng)費支出和患者負擔，同時鑒于地鈉制劑屬于疫情期間治療新冠肺炎用藥，關(guān)系人民生命健康和切身利益，該案行為不僅體現(xiàn)在對市場競爭秩序的破壞，還要充分考慮到行為的社會危害性和對公共健康的潛在威脅。

二、追究自然人經(jīng)營者責任的執(zhí)法亮點

該案是我國2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正以來，首次針對作為壟斷協(xié)議組織者的自然人進行處罰案件，具有重要意義，標志著反壟斷執(zhí)法實踐不僅關(guān)注以企業(yè)法人形式經(jīng)營者的執(zhí)法，逐步向追究自然人經(jīng)營者責任方向拓展，強化了對自然人作為經(jīng)營主體的法律責任認定。并且，從執(zhí)法技術(shù)角度看，將自然人組織者納入懲戒范圍，有助于實現(xiàn)對壟斷協(xié)議行為的全鏈條規(guī)制，有效打擊幕后操縱的實際行為人。

《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國價格法》等法律中對經(jīng)營者的定義基本一致為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織，涵蓋了“自然人”“法人”“非法人組織”。其中，“自然人”主要指實際從事經(jīng)營活動的個體，其經(jīng)濟行為具有高度人格性和直接性，承擔的是無限責任，法律強調(diào)其行為的可歸責性和主觀意圖重要性；“法人”則通常對應(yīng)公司制企業(yè)、事業(yè)單位等市場化組織，其作為獨立的法律主體，具備權(quán)利能力和行為能力，責任多為有限責任，法律對其設(shè)定的是制度性義務(wù)體系；“非法人組織”則介于兩者之間，主要包括合伙企業(yè)、未設(shè)立法人資格的分支機構(gòu)等，其雖不具法人資格，但能夠以自己的名義開展經(jīng)營活動，其法律規(guī)制強調(diào)經(jīng)營責任的集體性與最終責任人的識別。

表1 相關(guān)法律經(jīng)營者定義比較表

法律	經(jīng)營者定義
《中華人民共和國反壟斷法》	第十五條第一款：本法所稱經(jīng)營者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。
《中華人民共和國反不正當競爭法》	第二條第三款：本法所稱的經(jīng)營者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。
《中華人民共和國價格法》	第三條第三款：本法所稱經(jīng)營者是指從事生產(chǎn)、經(jīng)營商品或者提供有償服務(wù)的法人、其他組織和個人。

追究作為壟斷協(xié)議組織者的自然人經(jīng)營者責任，具有重要的制度意義及功能價值。在實踐中，企業(yè)法人常被作為壟斷行為表面主體承擔壟斷責任，但實際的主導(dǎo)者往往是幕后個人，若法律只規(guī)制法人，不追究具體自然人，將可能造成“替身規(guī)避”，尤其在一些以合謀、操縱、串通為特征的壟斷協(xié)議中，組織者或?qū)嵸|(zhì)推動者往往借助隱蔽身份規(guī)避法律追責，通過追究自然人責任，實現(xiàn)了對幕后操縱行為的精準打擊，增強了法律的穿透力和震懾力。

《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第二款規(guī)定“經(jīng)營者組織其他經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議提供實質(zhì)性幫助的，適用前款規(guī)定”，在本案中，天津市市場監(jiān)督管理委員會依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第一款追究郭某某法律責任，并依據(jù)其中“上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下的罰款”，對郭某某處以了5000000元（五百萬元）的頂格處罰。

本案中郭某某雖無獨立銷售額，但其通過組織協(xié)調(diào)、牽線搭橋、信息傳遞等方式，實質(zhì)性促成壟斷，其身份雖未以企業(yè)名義出現(xiàn)，但實際是壟斷協(xié)議的發(fā)起者、組織者。特別是其所進行的信息傳遞行為，通過前期建立聯(lián)系、組織聚會協(xié)商、穩(wěn)定信心共同漲價等方式，不僅打破了市場信息隔離競爭機制，在客觀上構(gòu)建了企業(yè)間達成共識、協(xié)同行動的事實基礎(chǔ)，其行為構(gòu)成對競爭機制嚴重破壞，故依法應(yīng)當納入規(guī)制對象，對其進行頂格處罰，具有明確的懲戒必要性與比例合理性，體現(xiàn)了處罰的合法性與相稱性。

該案作為典型案件也傳遞出明確信號，反壟斷責任不再僅停留在組織層面，關(guān)鍵個人同樣需要承擔法律后果。這一處罰不僅符合法律規(guī)定和程序正當性，更在于其通過對自然人責任的認定與頂格處罰，明確了反壟斷法“全鏈條責任”與精準規(guī)制方向，對震懾違法行為、推動法治化市場環(huán)境建設(shè)具有重要標桿意義。

三、首次對經(jīng)營者組織壟斷協(xié)議行為進行處罰

本案還是2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正以來，首次對經(jīng)營者組織壟斷協(xié)議的“組織行為”進行處罰。根據(jù)津市監(jiān)壟處〔2025〕4號行政處罰決定書公開信息，郭某某積極組織并促成具有競爭關(guān)系的津藥等四公司達成并實施壟斷協(xié)議，具體表現(xiàn)在通過在相關(guān)行業(yè)會議上與有關(guān)企業(yè)建立聯(lián)系，隨后進行拜訪并傳遞整合與漲價意向，推動企業(yè)間達成停止價格競爭、聯(lián)合漲價的口頭協(xié)議，并通過組織聚會、傳達信息、擬定代理協(xié)議等方式協(xié)助實施。后續(xù)為了確保協(xié)議執(zhí)行，還多次與關(guān)鍵企業(yè)溝通協(xié)調(diào)，提供價格、產(chǎn)量等敏感信息，并通過自身資源優(yōu)勢大規(guī)模采購原料藥，消除企業(yè)顧慮，為協(xié)議落地提供兜底支持。本案當中，郭某某雖然不是壟斷協(xié)議的直接實施主體，但是扮演了典型的組織者角色，行為已實質(zhì)介入了壟斷協(xié)議的形成，依法應(yīng)納入《中華人民共和國反壟斷法》第十九條規(guī)制范圍。

2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正時新增第十九條“經(jīng)營者不得組織其他經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議提供實質(zhì)性幫助”，2008年《中華人民共和國反壟斷法》中，針對壟斷協(xié)議的規(guī)制主要集中在“參與者”本身，而針對組織壟斷行為，則分別規(guī)定了禁止行業(yè)協(xié)會、行政機關(guān)組織壟斷行為，但對于經(jīng)營者的組織壟斷行為卻未有規(guī)定。因此，2022年《中華人民共和國反壟斷法》明確將“經(jīng)營者”組織、幫助他人達成壟斷協(xié)議的行為納入規(guī)制范圍，主要目的就是彌補原《中華人民共和國反壟斷法》存在的漏洞。

基于本案可見，對經(jīng)營者組織壟斷協(xié)議行為進行處罰，具有重要的法律和經(jīng)濟意義，是實現(xiàn)《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)制目標和維護市場公平競爭秩序的重要舉措。從法律規(guī)范體系完善的角度來看，2008年《中華人民共和國反壟斷法》雖然禁止經(jīng)營者之間達成和實施壟斷協(xié)議，但其規(guī)制對象限于協(xié)議的直接參與者，未能涵蓋在幕后起主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、串聯(lián)作用的組織者和幫助者。此前的制度空白導(dǎo)致一些關(guān)鍵行為人逃避法律責任，造成執(zhí)法實踐中打擊壟斷行為存在“漏網(wǎng)之魚”現(xiàn)象，弱化了法律威懾力。新增第十九條正是對這一漏洞的系統(tǒng)性修補，實現(xiàn)了由打擊“參與者”向涵蓋“推動者”的制度完善，本案對于郭某某的處罰，正是對于該制度功能的重要體現(xiàn)。

從經(jīng)濟視角而言，組織者在壟斷協(xié)議中發(fā)揮“策動、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、保障”等作用，其危害性不低于直接實施者，甚至在部分情況下更為關(guān)鍵。組織者憑借資源、信息或行業(yè)地位優(yōu)勢，在多個經(jīng)營者之間穿針引線，促使原本存在博弈和不確定性的企業(yè)達成共謀，降低了壟斷協(xié)議達成的成本，顯著提高了壟斷協(xié)議實施的可能性與穩(wěn)定性。

因此，打擊組織行為本身，意味著對合謀結(jié)構(gòu)尚未完全成形或?qū)嵤┣捌诩催M行干預(yù)，能夠更早地遏制壟斷協(xié)議的形成，減少市場損害，即使是事后發(fā)現(xiàn)，也能對實際組織者、幫助者進行嚴懲，強化了對市場操縱“幕后黑手”的威懾。尤其是在當前數(shù)字經(jīng)濟背景下，組織者可能并不直接涉及產(chǎn)品銷售，但可以通過數(shù)據(jù)、算法協(xié)調(diào)或供應(yīng)安排實施壟斷協(xié)議組織，這使得組織者在壟斷行為中的作用愈發(fā)隱蔽且關(guān)鍵。將此類組織或?qū)嵸|(zhì)幫助行為納入處罰范圍，有助于全面規(guī)制壟斷協(xié)議形成鏈條，增強數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下反壟斷制度的適應(yīng)力和治理效能，實現(xiàn)對壟斷風險的有效遏制。

四、自然人承擔壟斷行為刑事責任的觀測

值得重視的是，2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正時單設(shè)第六十七條“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”這一條從學理上看是附屬刑法的典型體現(xiàn)，即《中華人民共和國反壟斷法》并未具體規(guī)定哪些壟斷行為構(gòu)成犯罪，通過轉(zhuǎn)致條款通過《中華人民共和國刑法》或其他特別法來銜接刑事責任的承擔。這種立法方式反映出刑法謙抑主義的基本立場，即在行政處罰尚能制約違法行為時優(yōu)先適用行政手段，只有當行政處罰難以遏制嚴重危害時，才訴諸刑罰介入，從而防止刑法的過度擴張與濫用。

但與此同時，應(yīng)當看到，壟斷行為對市場經(jīng)濟秩序所造成的危害性甚至比一些法定刑更加嚴重。首先，壟斷行為尤其是由頭部企業(yè)實施的壟斷協(xié)議或者濫用市場支配地位行為，往往具有結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和持續(xù)性的特點，實質(zhì)性地扭曲市場資源配置機制，壓制潛在競爭者、操控價格機制、扭曲消費者選擇，使得市場失去自我調(diào)節(jié)功能。這種破壞不僅涉及某一相關(guān)市場競爭秩序，而是危及整個市場機制的良性運行，具有深遠危害。并且，壟斷利潤本質(zhì)上是對消費者剩余或者其他企業(yè)利潤的非法盤剝，在公平競爭的市場中，價格通常由供需關(guān)系決定，企業(yè)和消費者在博弈中達成動態(tài)平衡，然而，壟斷企業(yè)通過排除限制競爭行為，人為抬高市場價格，攫取超額利潤，這部分利潤并非來源于效率提升或技術(shù)創(chuàng)新，而是通過對消費者的強制性高價銷售以及對中小競爭者的擠壓與排斥實現(xiàn)的，實質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性營利行為，損害社會整體福利，加劇了財富分配不公。

其次，將壟斷行為與《中華人民共和國刑法》第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪”中的相關(guān)罪名進行比較可以發(fā)現(xiàn)，已有入刑的諸如虛假廣告罪、損害商業(yè)信譽商品聲譽罪、串通投標罪、非法經(jīng)營罪等罪名，其危害雖不容忽視，但大多局限于具體交易或行業(yè)中的個體性侵害或局部擾亂。“舉輕以明重”，雖然，當前我國《中華人民共和國刑法》尚未設(shè)立關(guān)于壟斷行為的專門罪名，但是，從類罪保護的法益及法理解釋的角度看，壟斷行為直接破壞市場機制的公平競爭原則，其對經(jīng)濟運行的破壞性更為強烈，基此，從法律規(guī)則體系解釋與適用的維度看，壟斷行為完全符合入罪的法益保護邏輯，其入刑具備正當性與可行性。

最后，域外已有較多對壟斷行為追究刑事責任的案例。例如，美國自《謝爾曼法》實施起，就對參與壟斷的企業(yè)責任人追究個人刑事責任，英國、日本、韓國、澳大利亞等國家也建立了相應(yīng)的刑事追責機制。對比之下，我國雖在《中華人民共和國反壟斷法》第六十七條中為刑罰保留空間，但刑事追責體系仍顯不足。

隨著《中華人民共和國反壟斷法》實施的常態(tài)化及不斷完善，對各類壟斷行為的監(jiān)管與規(guī)制將逐步走向系統(tǒng)化與體系化，多法銜接與多工具并用的階段，特別是針對某些嚴重的壟斷行為的規(guī)制，應(yīng)適時激活刑事責任條款，精準打擊組織、策劃或?qū)嵤┚哂兄卮笊鐣：Φ膲艛嘈袨?。故此，?jīng)營者必須切實認識到反壟斷不僅是合規(guī)義務(wù)，更可能上升為刑事風險，尤其是在平臺經(jīng)濟、醫(yī)藥、能源等競爭敏感型行業(yè)，企業(yè)必須建立起內(nèi)部反壟斷合規(guī)體系，加強風險識別與日常預(yù)防，明確責任邊界和信息留痕機制，否則，一旦實施或者參與嚴重限制競爭的行為，不僅可能面臨高額罰款，更可能承擔相應(yīng)刑事責任。

（南開大學競爭法研究中心主任、法學院副院長，教授、博導(dǎo)，中國法學會經(jīng)濟法學研究會常務(wù)理事 陳兵）